（）中国财政转移支付制度的演变与改革建议

1 中国财政转移支付制度的沿革与改革建议 贾康（） 一、引言：中国地方政府的机构设置和支出职责 要了解中国政府间转移支付制度，首先要了解中国地方政府的机构设置和支出责任各级政府之间的关系 了解所承担的财政职能。 （一）地方政府机构设置 根据中华人民共和国宪法规定，设立省（含直辖市、民族自治区）、市、县（含县级市）四级地方政府、乡（含镇）。 第二次评价。 截至2003年底，中国已设立34个省级政府，其中27个省（含台湾省）、5个自治区、2个特别行政区（香港、澳门）； 333个地级政府，其中282个地级市（有权管理县级行政单位的市级政府）； 2,861个县级政府，其中374个县级市、845个市辖区（地级市以下的区）、1,470个县，44,067个乡级政府，其中20,226个镇、18,064个乡、5,751个街道办事处（下级）。市辖区级社区政府）。 这四级行政区配备了完整的国家机构，包括行政机关、立法机关（人大）、司法机关（检察院、法院）、政治协商机构等，其中省、地级市设有。军队的分级管理机构称为省军区、军师。

中国是一个行政权力高度集中的国家。 《中华人民共和国宪法》明确规定，中央人民政府（中华人民共和国国务院）统一领导全国地方各级国际管理机构的工作； 地方各级人民政府都服从中央人民政府； 它还规定，地方各级人民政府必须对上级国家行政机关负责并报告工作。 根据宪法，中国形成了严格的上级政府管理下级政府的政府管理体制。 各级政府必须遵守上级政府的制度安排和政策规定。 地方政府负责人是具有一定级别的行政官员，必须向上级官员负责。 1 本文根据财政部研究院研究员承担的亚行“中国政府间转移支付制度研究”项目背景报告的部分内容整理而成。 该项目的主持人是贾康，成员包括白敬明、朱晓芳、牟岩等。2值得注意的是，在中国，“城市”可以有不同的行政级别。 北京、天津、上海、重庆是城市行政级别最高的省级市，其次是地级市和县级市，其中地级市直属省政府。 省级直辖市和地级市均可进一步将其城区划分为市辖区，且大多数城市下辖多个县。 县级市是行政级别最低的市级行政机构。 他们不能将城市地区划分为市或管辖县。 2 中国《预算法》规定一级政府、一级财政。 地方各级政府预算由各部门预算组成。 因此，我国的财务管理结构与政府结构基本相同。 各级政府设有财政局和税务局。 （乡镇级设立财政所或税务所）。

这里需要提及的是，随着改革开放进程的深入，我国也出现了一些与设立不符的行政调整。 1984年以来，政府批准设立了一批“计划单列市”。 这些较大的城市原本都是地级市。 列市后，成为省级预算单位3，享有与省政府同等的经济管理权和财政权。 中国各级政府的设置如下图所示。 2 为清楚起见，本报告中的“城市”均指地区和地级市。 其他行政级别的城市（如县级市）将予以明确标注。 3 后来，一些计划单列市被撤销。 3 图1-1 中国各级政府布局 城市、中部、省、自治区、直辖市、县、县级市、市、郊区、县、城市、乡镇、街道、中央、省级、县级、市级、乡镇级 45 （2）各级政府 研究省级以下事权和支出责任的划分，必然涉及到各级政府事权和支出责任的划分，因为政府间的事权划分是政府间财政资源配置的基本依据，而由事权划分确定的支出责任划分是财政制度的基本要素，是确定财政制度的逻辑起点，包括转移支付制度。 按照事权划分，中央主要负责国家安全、调整国民经济结构、协调地区发展和实施宏观调控。 地方各级政府主要负责地方经济和各项事业的发展。 我国宪法第一百零七条规定了地方政府行使的职权：“县级以上地方人民政府依照法律规定的权限，管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业。和本行政区域内的城乡建设。 财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政管理工作。

表1-1 各级政府支出按职权划分。中央负责支出，地方负责国家安全和中央国家机关所需支出，调整国民经济结构所需支出，统筹区域发展，实施调控，中央直接管理的事业发展支出，具体包括：国防费、刑警费、外交援外支出、中央行政事业性支出、中央管理的基本建设支出中央财政、中央企业技术改造和新产品试制经费，地质勘查经费包括同级中央财政承担的公安、法律费用和文化、教育、卫生、科学等业务费用。 地方政府机构所需支出以及本地区经济、商业发展所需支出。 地方具体行政事业性收费、治安执法支出、部分刑警经费、民兵经费、地方基础设施投资、地方企业技术改造和新产品试制费用、支农经费、城市维护及经费、地方文化、教育、卫生及其他业务支出、价格补贴支出及其他支出。 由于宪法没有明确省、市、县的具体职责，国务院对各级地方政府的事权划分也没有全国统一的规定。 各级地方政府事权重叠，导致各级地方政府财政支出职责相对混乱，缺乏明确界定。 比如，一些本应由中央承担的事项，如刑警经费等，全部由地方政府通过刑警经费、军队伙食人员补助、营房建设等形式共同承担，推高了支出负担向地方政府。 中央财政也在安排一些本应由地方政府承担的事项的支出，如地方银行、邮电通讯等，这些原本应主要由地方政府承担的事项。 但往往是由中央政府接管。

二、我国政府间转移支付制度的沿革 我国政府间财政转移支付制度主要是在“分级承包”财政体制和分税制下建立的。 要了解现行财政转移支付制度及其演变，首先要了解中央与地方、各级地方政府之间的财政分配制度及其演变。 （一）1949年至1979年的财政制度和转移支付制度安排。1949年10月中华人民共和国成立。中华人民共和国成立之初，经过长期战争的创伤，许多行业被等待繁荣，中央财政支出需求急剧扩大。 但建国前按根据地划分的财政收支制度，不利于集中财力、统筹国家，满足军事、经济和人民生活的需要。 因此，从1950年开始，我们开始对国家财政收支进行统一管理，包括实行全国统一税种、全国统一供给标准、统一现金管理等，从而建立了高度集中的财政体制。 1951年，为照顾地方利益，根据中央发布的《关于1951年财政收支制度划分的决定》，将国家财政分为中央、地方和地方三级。省级。 支出责任和收入权力也相应划分。 此时的体制仍然是高度集权的，但这种划分成为了中国财政分级管理体制的雏形。 表 1-2。 中华人民共和国成立初期中央与地方政府的收支划分。 中央、中央与地方政府共享的项目。 国防开支和外交开支 1、经济建设开支：按行政隶属关系划分。 2、文化、教育、卫生无独立项目。 七、医疗卫生、社会救助、行政管理支出：按管理制度纳入中央、大行政区、省（市）预算。

收入范围包括农业税、关税、盐税、中央企业收入、国家银行收入和国内外债务收入以及其他货物税、工商税、印花税和交易税。 分享比例没有统一规定。 屠宰税、契税、房产税、特殊消费行为税、许可证税和地方企业收入。 新中国成立初期，并没有财政转移支付的概念。 制度变迁的主要动因是如何在高度集权的体制下妥善调动地方财政管理的积极性。 因此，建国初期，制度变动频繁。 例如，1957年，地方收入分成比例确定为以支出为基础的收入，固定一年； 1958年，改为划分地方收支范围，确定收入分成比例，确定三新制度一年不变； 新制度还没来得及实施一轮，就从1959年到1960年改为收支分权、计划包干、地区调整、总份额、固定年份的制度。 在此期间，中国也进行了大规模的剥夺私有化运动。 公有制经济快速发展，在国民经济中占据主导地位。 从此，在中国改革前的几十年里，国有企业的收入一直是财政收入的主要部分。 来源。 1958年中国的大跃进和随后的三年困难时期，使中国经济遭遇建国以来的第一次重大挫折。 面对全国的困难形势，1961年，中国再次调整财政体制。这次制度调整强调高度集中统一，包括国家财政权力基本集中于中央、地方和省（直辖市、自治区）。地区）水平。 国家财政预算从中央到地方实行一个账户，整个国家就是一盘棋。 中央集权的金融体系。

1966年至1976年的十年“文化大革命”动乱，对中国经济造成又一次沉重打击。 这一时期财政收入极不稳定，时起时落，财政管理体制也频繁变动，以适应混乱时期政府运作的需要。 其中，最常用的制度是中央和地方财政收入和支出划分、总量分为八部分的制度。 由于经济形势比较困难，中央和地方财政只能勉强维持财政。 1979年底，中共十一届三中全会召开，确立了改革开放的方向，中国经济体制进入全面改革时期。 财政体制改革成为扩大地方政府和企业财力、调动积极性、促进经济发展的整个体制改革的突破口。 （二）1980年至1994年的财政体制和转移支付制度安排 20世纪70年代末、80年代初开始的中国经济体制改革，以财政体制改革为突破口，实行财政分权，调动地方经济发展的积极性。 为了兼顾地区差异，探索财政体制改革模式，除北京、天津、上海三个直辖市基本保持不变外，1980年以来，其他省份实行了四种不同的财政体制。 这四种财政制度与后续改革所采用的财政制度模式有着千丝万缕的联系。 尤其是财政等级承包制，曾是1980年至1994年间最重要的财政制度形式，并在1987年后的几年里达到了顶峰。 即使在1994年分税制改革之后，在省级层面仍然可以看到财政包干制的影子。

所谓财政分级承包或财政承包制，是指中央与地方财政的分级管理。 各级政府（中央、省级政府）根据财政支出需要（主要依据本地区历史数据）确定财政收入基础。 。 然后，根据本地区的财政收入能力，确定与上级政府（如中央政府到省级政府）的收入分享比例。 这个比例一般需要首先满足当地的收入基础。 地方财政收入超过基数或超过一定增速的，增长部分将在上下级政府之间重新分配。 地方基础部分和增加的收入分成部分都将成为地方财政收入，拥有独立的预算和使用权。 因此，财政承包制在一定程度上鼓励地方政府增加财政收入，有利于调动地方政府经济发展的积极性。 财政包干制也适用于接受补贴的省份，即补贴金额一次性确定。 例如，按照类似收入分成的方式确定某个补贴省份的支出基础和收入能力后，中央政府和该省份将确定固定补贴金额，并在几年内保持不变。 如果补贴省份努力增加地方财政收入，超额收入可以相应增加本级政府的财力。 反之，如果本级政府收入减少、支出增加，由于补贴金额是固定的，则同级预算和支出需要相应减少。 这一制度在一定程度上也有利于调动补贴地方政府增收节支的积极性。 1983年和1984年进行的最重要的改革之一是“利税”改革和税制改革两步走。 国有企业不再将利润上缴国家，而是征收国有企业所得税，对国有大中型企业按照一定的利润基础征税。 征收调整税。

同时，我国工商税分为四大税种：产品税、增值税、营业税和盐税，以及资源税、房产税、土地使用税、车船使用税和征收城市维护建设税。 税制改革为随后以分税制为基础的财政体制改革奠定了基础。 1985年，在利税改革的基础上，财政体制进行了一定的调整，试图进一步统一财政体制。 但1988年进行财政承包制改革，财政承包制的高峰期出现。 在如何确定上下级政府之间的收入分享方面，根据不同地区的情况，形成了多种形式：“增量收入分享”——根据中央与地方政府确定的收入增长比例（一般以某一年为基期，参考过去几年的历史增长数据），在此增长速度内的收入将按照确定的份额和上限在中央和地方政府之间进行分配溶液比例。 超过这个增速的，都留给地方，中央不分享。 如果达不到这个增速，中央将通过地方财力予以补充。 “总份额”契约——根据历史数据确定本地区的财政收支基数。 同时，根据地方支出占总收入的比例确定地方留成利润的比例和对中央财政转移支付的比例。 “总份额加增长份额”一次性要求——在上述总份额的基础上，地方财政收入比上年增加的部分再次与中央分享，即每年按上年实际收入分配以为基数，基数部分按照总持股比例划分，除了按照总持股比例分享成长部分外，还有一个“成长分享”比例。

“增量转移金额”一次性支付——以地方政府当年上缴中央财政收入为基础，第二年按一定比例支付。 “定额支付”一次性付清——即按照确定的收支基数，向中央上缴固定金额。 “定额补贴”一次性补贴——补贴领域按照确定的收支基数，从中央财政获得固定金额的补贴。 这一时期，中国并没有明确的财政转移支付概念，但实际上，中国一直有对省份进行补贴的转移支付制度，而且这种补贴可以称为一般性转移支付，而不是专项转移支付。 。 当然，还有少量的专项转移支付，比如减灾、救灾拨款等。 财政包干制虽然对增强地方增收积极性有积极作用，但其弊端也很快显现出来。一是中央财政收入占国家收入的比重下降；